1. Punto de partida

Como es sabido el crecimiento del déficit público español ha evolucionado desde tasas negativas en 2006 y 2007 (1) En 2006 y 2007 hubo superávits de las AAPP del 1,84% y 2.23% del PIB respectivamente. a tasas crecientes (p.e., 11,2% del PIB en 2009 o 9,4% en 2012), lo que incide en el crecimiento de la deuda pública (que en la actualidad se sitúa en el 100% del PIB, con su mínimo en 2007 del 36% entre 2000; constituyendo aproximadamente hoy un tercio de la deuda soberana, es decir de la deuda total de España). Este es uno de los efectos económico-financieros más relevantes de la gran recesión en España. La gestión económica y política del mismo ha logrado imponer en el imaginario colectivo de los ciudadanos, con la acrítica colaboración de los medios de comunicación de masas y de no pocos economistas convencionales, dos ideas simplificadoras sobre este hecho central de la recesión actual:

• a) Que el déficit público (y, por tanto, la deuda pública) es la causa o una de las causas por antonomasia de la gran recesión que sufrimos, obviando de esta manera su complejidad causal. Es lo que podría denominarse como tesis de la “perversión” ideológica tecnocrática. Frente a dicha perversión debemos preguntarnos, en otras cosas, cuál el peso de lo público y de lo privado en dicho déficit. No podemos olvidar que los causantes de la crisis, los llamados mercados, son los que han impuesto la actual razón de Estado según la cual los mercados dirigen la política y el Estado asume el pago de la deuda privada.
• b) Que este déficit, a duras penas contenido por las políticas de consolidación fiscal o austeridad (de nuevo eufemismos), y la deuda pública creciente, es insostenible per se y, por tanto, su contención exige un inevitable ajuste del gasto público (sobre todo de los bienes preferentes o comunes: educación, sanidad y servicios sociales) y reformas fiscales que contribuyan a su reducción sin poner en cuestión los incentivos de la inversión privada y, particularmente, los intereses del gran capital financiero transnacional. Es la tesis de la “inevitabilidad” del ajuste a la baja o desmantelamiento del Estado de Bienestar.

Ambas tesis, perversión ideológica (encubierta técnicamente) e inevitabilidad subsiguiente de los recortes de prestaciones sociales, es decir, de derechos sociales, son la doble cara complementaria de la gestión política de la gran depresión mediante las llamadas políticas de austeridad que ocultan su verdadero reverso: una combinación de ilusión financiera (en lo ideológico) y de lucha fiscal (en parte latente y en menor medida explícita) en torno al presupuesto de gastos e ingresos, combinación que continúa y completa los ajustes producidos en el mercado de trabajo y en la distribución primaria de la renta.

De ahí que la consideración de la naturaleza económica del déficit público, y de la deuda pública, sea insuficiente para analizar sus causas e impactos y precisemos de una mirada a su naturaleza más profunda, lo que nos invita a una consideración de las dimensiones financieras, económicas, políticas e ideológicas de esta realidad.

En las líneas que siguen, y a modo de esquema tentativo para el debate, planteamos la necesidad de esa visión ampliada y más compleja de la naturaleza económico-política del déficit público y de la deuda pública. El supuesto de partida es que la gran recesión de principios del presente siglo está suponiendo un cambio en profundidad, iniciado en 1980 (aproximadamente) y acelerado desde 1990, en los fundamentos del pacto keynesiano de postguerra, es decir, en la relación salarial (mercado de trabajo) y en la relación social ampliada o sistema de cohesión social (Estado de Bienestar).

Los ajustes de la relación salarial (para recuperar la tasa de beneficio y el poder empresarial) han generado una creciente desigualdad social a la vez que un empobrecimiento relativo de grandes mayorías de ciudadanos (paliado en base al endeudamiento de los hogares) que se completan con un ajuste a la baja o de minimización de los derechos sociales universales que sostenían la relación social o pacto social del Estado de Bienestar, haciendo más frágil el sistema de cohesión social; se trata de dos procesos paralelos que se refuerzan entre si y cuyas modalidades varían entre los distintos Estados de bienestar nacionales. Sólo si se contemplan de manera complementaria ambos procesos de cambio es posible aproximarse a una visión más compleja del déficit público como expresión de los conflictos redistributivos de la sociedad y, en base a ello plantear alternativas plausibles en pro de modelos de crecimiento sostenible en los que el Estado tiene un papel estratégico.

2. La dimensión económico-política del déficit y de la deuda pública

Existe una larga tradición en el análisis económico de considerar la dimensión político-institucional de la Hacienda Pública y de los presupuestos de gastos e ingresos.

Si consideramos la causa o causas del déficit público nos parece un buen punto de partida la tesis de Álvarez, Luengo y Uxó (2013) de que el déficit público es uno de los resultados de una crisis financiera alentada por burbujas y elevados apalancamientos privados en el contexto de un crecimiento desigual interno (España) y externo (la Europa del euro). Según dicha tesis el crecimiento del déficit público tiene uno de sus fundamentos en la asunción por parte del Estado del desastre financiero especulativo, impuesto justamente por quien lo ha provocado (el llamado mercado). Una vez agotado el espejismo de los estímulos fiscales de los años 2008-2009 como intento de retomar una senda de crecimiento especulativo ya imposible, la opción que se impone como inevitable y único mejor camino es saldar la deuda financiera privada a costa del gasto público como condición de la recuperación económica.

Los bajos niveles de déficit público, incluso superávits, de los primeros años de la década pasada eran en gran medida una ilusión fiscal por cuanto una parte importante de los ingresos procedían de manera anormal de la economía inmobiliaria y especulativa. Una vez que dicha economía entra en depresión (a partir de 2008 pero con signos de agotamiento en 2007) se reduce radicalmente la base fiscal de un Estado que había aplicado una política sistemática de rebajas e incentivos fiscales, sobre todo al sector financiero. Con una previa base fiscal debilitada la política aplicada por los gobiernos desde mayo de 2010, y sobre todo a partir de 2012, de asumir la responsabilidad del conjunto de la deuda soberana, conduce de manera inevitable a una crisis fiscal del Estado que, para evitar su bancarrota del país, aplica drásticos ajustes en el gasto público, sobre todo en el gasto social, investigación e infraestructuras.

La política dictada por los mercados impone que los ciudadanos se hagan cargo de parte de la deuda soberana, sobre todo la bancaria, sin consulta previa (2) Recuérdese la reforma del artº 135 de la Constitución, sin referéndum, sobre los límites estructurales del déficit., mediante la reducción del gasto público social, al mismo tiempo que ello proporciona la oportunidad de acelerar la tercera fase de reestructuración del Estado de Bienestar, la fase de la privatización ampliada de servicios colectivos (3) Durante la primera, 1980-1990, la reestructuración fue sobre todo ideológica: el discurso de la inviabilidad futura del Estado de Bienestar; durante la segunda, 1990-2007, la reestructuración consistió en la contención del gasto social y la progresiva apertura a la llamada externalización de la gestión de los servicios y ampliación de la oferta mercantil..

Los bajos niveles de déficit público, incluso superávits, de los primeros años de la década pasada eran en gran medida una ilusión fiscal por cuanto una parte importante de los ingresos procedían de manera anormal de la economía inmobiliaria. Una vez que dicha economía entra en depresión (a partir de 2008 pero con signos de agotamiento en 2007) se reduce radicalmente la base fiscal de un Estado que había aplicado una política sistemática de rebajas e incentivos fiscales. Con una previa base fiscal debilitada la política aplicada por los gobiernos desde mayo de 2010, y sobre todo a partir de 2012, de asumir la responsabilidad del conjunto de la deuda soberana, conduce de manera inevitable a una crisis fiscal del Estado que para evitar su bancarrota aplica drásticos ajustes en el gasto público, de manera llamativa el gasto social, además de recorte del gasto público en investigación e infraestructuras.

Los ciudadanos se hacen cargo de parte de la deuda soberana, sobre todo la bancaria, sin consulta previa, mediante la reducción del gasto público social, al mismo tiempo que ello proporciona la oportunidad de acelerar la tercera fase de reestructuración del Estado del bienestar, la fase de la privatización ampliada de servicios colectivos (3).

Durante todo el segundo período, 1990-2007, una doble ilusión impidió ver en España la catástrofe que se avecinaba. Por una parte, la “ilusión financiera” provocada por la facilidad de acceso al crédito al consumo y a la vivienda, alentada por los excedentes financieros de los países ayer prestamistas, hoy exigentes demandantes del cobro de la deuda pero que, sin duda, también permitía paliar la lenta redistribución negativa de la renta primaria. Por otra parte, la “ilusión fiscal” alentada por los gobiernos – el discurso de la bajada de impuestos o rebajas fiscales – que fue minando la base fiscal del Estado con la eliminación de impuestos, como el del patrimonio, y la progresiva retirada de las grandes fortunas de la base contributiva.

Cuando estas ilusiones estallan el Estado de Bienestar se encuentra con que tiene que asumir la responsabilidad de una parte importante de la deuda privada bancaria y que su base fiscal se ha deteriorado (la crisis no hace sino agravar un proceso ya existente). Como decimos ambas ilusiones son el reflejo ideológico de la deriva de un modelo de capitalismo hiperfinanciero que encuentra su rentabilidad en el endeudamiento especulativo cuyo coste, cuando se hace inmanejable (la especulación siempre estalla), se traslada a los ciudadanos a través del Sector Público que lo traduce en políticas de austeridad salarial y de austeridad en el gasto público, eufemismos ambos que ocultan la socialización de las pérdidas del capital financiero.

3. Hacia dónde dirigir el debate y respuestas factibles de políticas alternativas

En el debate sobre el déficit público parece necesario ampliar el foco del análisis para comprender sus causas y efectos con mayor profundidad. En este sentido cabe:

• a) Considerar de manera conjunta el análisis de la relación salarial (mercado de trabajo) y la relación social ampliada o sistema de cohesión social (Estado de Bienestar) en la medida en que el gasto público es un factor estructural para un desarrollo equilibrado y, por tanto, es necesario revalorizar el papel estratégico del sector público en el desarrollo de un nuevo modelo de crecimiento sostenible.
• b) Considerar de manera conjunta la vertiente del gasto público y la vertiente del ingreso o fiscalidad. Los análisis económicos se centran en los recortes y sus impactos sociales y económicos pero en menor medida en el análisis de la crisis de la base fiscal del Estado cuyo deterioro no se explica solamente por el crecimiento negativo de la economía sino también por los cambios institucionales acaecidos a lo largo de las dos últimas décadas que han reducido la base fiscal del Estado, sobre todo la relacionada con el gran capital financiero e inmobiliario.
• c) Considerar la gestión del déficit como instrumento, no como fin, para salir de la crisis e impulsar un crecimiento reproductivo y sostenible. Reducir el déficit público es un objetivo no cuestionable pero si el modo de su gestión: el modo en que se distribuye la carga, los ámbitos que asumen su reducción (bienes públicos) y los ritmos de su reducción.

Del correcto análisis previo puede promoverse un debate y una respuesta social en torno a objetivos que superen el objetivo de la llamada austeridad por otros que tengan en cuenta:

• a) La centralidad de los bienes preferentes o comunes como instrumento de respuesta a los riesgos sociales. La lucha contra el déficit no puede servir de pretexto para la transformación del Estado de Bienestar (gestión de riesgos colectivos) en Estado Asistencial (gestión de riesgos individuales). Que los derechos sociales son incuestionables debe ser un principio guía del debate social.
• b) La importancia de reconstruir la base fiscal del Estado mediante nuevas fuentes de ingresos sobre las grandes fortunas y los beneficios del gran capital financiero. Una vez que la ilusión financiera y fiscal ha sido desvelada es necesaria una nueva reforma fiscal. El problema es que la colusión de intereses del viejo patrimonialismo y el poder financiero transnacional ciegan las vías de una reforma social (y, por tanto, fiscal) necesaria y cohesiva y alientan una indeseable dualización social que tiende a consolidarse en el mercado de trabajo y se amplía al seno del Estado de Bienestar.
• c) La negociación del calendario de devolución de la deuda en conjunción con el resto de los países del Sur de Europa de modo que sea posible reiniciar el crecimiento económico, aunque sobre nuevas bases de desarrollo sostenible. Plazos nuevos, moratorias y reestructuraciones de la deuda deben ser negociados con los prestamistas de la zona euro por parte de los países del Sur de Europa como vía para retomar el crecimiento y el bienestar.