Cuando a finales del pasado año se anunció la dotación de un fondo europeo para la recuperación económica post-pandemia, la reacción general fue desesperanza, generando grandes expectativas. El fondo se presentó como un cambio de estrategia respecto a la crisis de 2008 que partía del reconocimiento, cuando menos implícito, del fracaso de las políticas de austeridad, proponiendo una importante inyección de fondos públicos. Esta vez a través de los sectores productivos y no directamente a los bancos. El núcleo duro de la nueva estrategia, orientada a la reestructuración tecnológica de la economía, es la transformación digital de la sociedad, acompañada de una transición ecológica y resiliente con la vista puesta en la próxima generación, queda nombre a los fondos (Next Generation Funds).
Sin embargo, también ha suscitado recelos. La posible relajación del control de ejecución presupuestaria y de las evaluaciones del impacto ambiental de las medidas y proyectos, así como su distribución entre todos los sectores y territorios implicados, ha motivado ya manifestaciones que relativizan la capacidad de producir las transformaciones estructurales que se atribuyen a los fondos [1]. El propio volumen de los fondos anunciados y su distribución entre todos los sectores y territorios implicados, obliga a relativizar su capacidad de producir tales transformaciones. Las cuantías anuales asignadas grosso modo a las acciones relacionadas con el agua (no llegan a 900M€) son inferiores a la media anual de lo ejecutado en el conjunto de los Planes Hidrológicos durante el periodo 2015-2019 (1.100M€, aproximadamente) y distan mucho de cubrir los 3.750M€ anuales necesarios para financiar el conjunto de medidas previsto y no ejecutados en los mismos.
Las principales inversiones y reformas que el Estado español tiene previsto acometer con este fondo fueron presentadas en junio pasado en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Lo primero que hay que señalar es que los mecanismos de gobernanza y participación puestos en marcha y previstos por el Plan son muy insuficientes: se prevé el diálogo entre administraciones y se pone en marcha una Mesa de Diálogo Social, con organizaciones sindicales y empresariales, pero no hay previsto mecanismo alguno para el diálogo y participación de otros actores de la sociedad civil organizada, entre los cuales se cuenta con entidades cuyos objetivos son, precisamente, impulsar una transición verde y justa, en línea con los objetivos declarados del Plan[2].
En ese sentido, la política del agua ha de ser una pieza fundamental en cualquier estrategia de transición ecológica, dado el deterioro generalizado de los ecosistemas acuáticos y las perspectivas derivadas del cambio climático. El PRTR, el documento que recoge las principales inversiones y reformas que el Estado español tiene previsto acometer con este fondo, se estructura en treinta componentes, el quinto de los cuales Preservación del litoral y recursos hídricos, agrupa los principales ítems relacionados con la política del agua.
Para la realización de los proyectos el Plan se apuesta por un modelo de colaboración público-privada. Aunque no se detalla la forma de esa colaboración, hay que tener presente que, en lo concerniente al sector del agua –un bien común de dominio público- y más específicamente del abastecimiento de agua potable y el saneamiento, dicha colaboración no está exenta de riesgos.
Debido a su carácter de derechos humanos fundamentales, el acceso al agua potable y el saneamiento deben estar garantizados por el estado y protegidos de los riesgos que se derivan de su provisión con fines de negocio. Como ha puesto de manifiesto el relator especial de NNUU para los derechos al abastecimiento y el saneamiento, Leo Heller, la privatización comporta riesgos para el ejercicio de dichos derechos debido a la combinación de tres factores relacionados con el suministro privado de agua y saneamiento: el objetivo empresarial de maximización de los beneficios, el monopolio natural de los servicios y los desequilibrios de poder [3]. En el estado español, el modelo dominante de privatización se articula a través de empresas mixtas, constituidas en la mayor parte de los municipios más poblados por unos pocos grupos empresariales. Los factores señalados por el relator Heller -junto con el de la corrupción que los acompaña (Pokémon, Caso Aquagest, Operación Lezo)- caracterizan la actividad de este sector empresarial también en nuestro país.
El PRTR combina reformas estructurales, sometidas a los lentos ritmos de la tramitación legislativa, con medidas de reactivación de la economía de carácter urgente. Para las segundas la administración y las empresas han acudido a proyectos maduros, que se pudieran poner en marcha en cuanto se dispusieran de la financiación necesaria.
En el caso del agua, el PRTR coincide con la revisión de la segunda generación de planes de gestión de las cuencas hidrográficas que, entre otras cuestiones, comparten la característica común del escaso nivel de ejecución. Según los últimos datos disponibles, a diciembre de 2019, es decir transcurridos dos tercios del periodo de vigencia del plan, se había ejecutado menos de un 10% de las medidas correspondientes a dicho periodo[4].
El anuncio de los planes ha sido recibido como una ocasión para impulsar las medidas ya planificadas, pero pendientes de ejecución. Así, las asociaciones de regantes se han empleado a fondo en una campaña para reclamar las obras de instalación de sistemas de riego localizado, conocidas como modernización y muy cuestionadas por sus efectos rebote de intensificación y/o extensión de los regadíos. A pesar de que el gobierno ha dejado claro que estas obras quedarán excluidas de los fondos, lo cierto es que el ministerio de agricultura (y algunas consejerías) verán incrementados sus recursos presupuestarios a través del PRTR y podrán liberar fondos con destino a la modernización.
Otra medida fundamental de la política de oferta que inspira la planificación hidrológica es la reutilización de aguas residuales urbanas. Aceptada por los regantes –siempre que les resulte a coste cero- cuenta con el apoyo de las constructoras, reunidas en la organización patronal SEOPAN[5], que ven en el ámbito de la depuración de aguas y la reutilización un ámbito de negocio compensatorio del agotamiento de los proyectos de presas y canales. A diferencia de las obras de modernización, éstas sí están incluidas en el PTRT. No hay que olvidar, que el Reino de España abona cada semestre una multa coercitiva de casi 11 M€ por el incumplimiento reiterado de la directiva 91/271/CEE de aguas residuales. Por otro lado, hay que recordar que en el caso de los pequeños y medianos municipios la prestación del servicio de agua presenta deficiencias básicas: no siempre se prestan todos los servicios del ciclo urbano -saneamiento y, principalmente, depuración de aguas; el servicio no es de suficiente calidad- no se cumplen con los estándares de calidad del agua; y, de manera generalizada, no se obtienen ingresos suficientes para cubrir todos los costes asociados al servicio[6].
En un programa que se presenta como de transición hacia una sociedad ecológica y resiliente cabe esperar que los aspectos relacionados directamente con la protección de los ecosistemas y la diversidad biológica que sustentan ocupen un lugar central. El PRTR recoge algunas medidas en éste ámbito sin que se pueda afirmar su centralidad, mucho mejor representada por las ayudas a la trasformación tecnológica de ciertos sectores productivos. Con todo, se reserva una partida (C4.I2; 551.5M€) para muy diversos aspectos relacionados con la biodiversidad que incluye los humedales, pero no los ríos. Sí existe, en cambio, una línea (C5I2) destinada al seguimiento y restauración de ecosistemas fluviales, recuperación de acuíferos y mitigación del riesgo de inundación, de la que cabe presumir una orientación ecológica.
El PRTR incluye entre sus previsiones un conjunto de reformas legislativas encaminadas a adecuar el marco normativo a las necesidades de gestión. Estas propuestas, con ser importantes, son escasamente ambiciosas y, por lo publicado hasta la fecha, de muy escaso alcance. Así, por ejemplo, se anuncia una revisión del canon de vertidos para repercutir a los usuarios urbanos las mayores exigencias en depuración (tratamiento terciario) necesarias para posibilitar la reutilización de las aguas depuradas en la agricultura, pero se renuncia a una revisión en profundidad de los instrumentos para posibilitar de manera eficaz y equitativa la imputación de los costes financieros y ambientales a quien se beneficia de los servicios de dicha reutilización (frecuentemente los usuarios agrarios) o deteriora el medio, respectivamente; es decir, para dar cumplimiento a la DMA.
Sin embargo, existen otras reformas pendientes que no aparecen en la agenda del PRTR. Cabe destacar la ausencia de cualquier referencia a la regulación de los derechos humanos al agua y el saneamiento; pero también, la democratización de la administración del agua, especialmente de las confederaciones hidrográficas, un caso paradigmático de secuestro del regulador desde su misma concepción, que superó la reforma del franquismo de 1978 prácticamente incólume.
La información publicada hasta la fecha es insuficiente para tener una imagen nítida de la aplicación de los fondos. A pesar de ello, situada en el contexto general de la planificación hidrológica y de los graves problemas estructurales de la gestión del agua en nuestro país (deterioro ambiental, distribución asimétrica e injusta de los costos, vulnerabilidad de los sistemas urbanos del agua por falta de inversión, riesgos para los derechos humanos al agua y el saneamiento derivados de la privatización de la gestión, etc.) la información disponible es suficiente para apreciar indicios de divergencia entre la aplicación de los fondos programada y las necesidades prioritarias en la política hídrica, desde el punto de vista de la protección ambiental, el fomento del uso sostenible y la garantía de los derechos humanos fundamentales.
Aun asumiendo la hipótesis de la plena realización de las reformas enumeradas en el PRTR relativas a diversos aspectos normativos de la gestión del agua, resulta difícil aventurar un cambio de rumbo estratégico que reoriente la política de aguas española hacia un modelo de protección ambiental y uso sostenible del agua necesario para frenar la crisis socioecológica. Las referencias retóricas compartidas con las más recientes de la UE –Pacto Verde, Economía circular- pueden inducir a pensar en avances en ese sentido. Pero, con todas las cautelas derivadas de la falta de concreción del documento, es legítimo concluir que no hay un cambio sustancial en el modelo de política del agua consolidado a lo largo del pasado siglo. Insistimos, a falta de conocer la distribución de los fondos entre las diversas acciones mencionadas en el texto y su concreción en proyectos, el subtexto transmite continuidad y no permite aventurar ni actuaciones sobre las causas de los problemas (fuerzas motrices) que supongan una reducción de las presiones sobre los ecosistemas acuáticos, ni una reorientación del modelo de gestión de los abastecimientos y el saneamiento urbanos acorde con el enfoque de gestión de riesgos de la nueva directiva de aguas potables y la protección de los derechos humanos.
De la crisis de 2008 queda aprendida la lección de los costes que sobre el conjunto de la economía tiene la respuesta basada en la transferencia directa de fondos públicos al sector financiero y la austeridad de la mayor parte de la población. La corrección estratégica de la recuperación post-pandemia no parece, sin embargo, apuntar a la superación de una crisis que, más allá de los aspectos coyunturales derivados de la pandemia, tiene su origen en la explotación de los ecosistemas por encima de su capacidad de renovación y asimilación de residuos. En lo que se refiere a los ecosistemas acuáticos y la gestión de los usos del agua, las medidas contenidas en el plan refuerzan, ahora amparadas en una retórica verde, un modelo que erosiona la base biofísica sobre la que se sustenta. La privatización, mercantilización y financiarización del agua ha mostrado sus riesgos en el ámbito de los derechos humanos al acceso al agua y el saneamiento. La extensión de este modelo de negocio privado al riego, mediante la construcción de redes de distribución artificiales y la digitalización de la gestión, producirá cambios profundos en el estado de los ecosistemas acuáticos incompatibles con cualquier transición ecológica posible.
Notas:
*El presente artículo es un resumen de un texto más extenso, que está disponible con el mismo título en la página web de la Fundación Nueva Cultura del Agua https://fnca.eu.
** Francesc La-Roca, Julia Martínez y Leandro del Moral son miembros de la Red Agua Pública y de la Fundación Nueva Cultura del Agua.
[1] Aportaciones de la FNCA a un análisis preliminar del proyecto de Plan de recuperación, transformación y resiliencia, principalmente desde la perspectiva del agua y los recursos hídricos, 23 abril 2021https://fnca.eu/biblioteca-del-agua/documentos/documentos/20210423_Aportaciones_FNCA_Fondos_Covid.pdf.
[2] El gobierno de España, junto con otras instituciones ha organizado una serie de Diálogos sobre el futuro. El celebrado en Alacant los días 22 y 23 de noviembre de 2021 bajo el título El futuro del Agua ha motivado un escrito de la Red Agua Pública dirigido al presidente del gobierno en el que se denuncia que no se haya contado con la participación activa de la ciudadanía, ni en su organización ni en la composición de los talleres previstos en esta iniciativa. La exclusión de las organizaciones cívicas que desarrollan actividades en el campo del agua de un programa que concede el protagonismo hegemónico a los intereses privados del sector sesga el debate desde su planteamiento inicial. https://fnca.eu/107-novedades/1568-la-rap-muestra-su-malestar-ante-la-jornada-el-futuro-del-agua-22-11-21
[3] Heller, L. (2020) Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos al agua potable y al saneamiento, Naciones Unidas. Asamblea General, A/75/208 https://undocs.org/es/A/75/208.
[4] A diciembre de 2019, la inversión ejecutada acumulada desde diciembre de 2015 es de un 19,8% respecto a la prevista para el horizonte de 2021 […]: un 6.7% corresponde a medidas finalizadas, un 1,2% a medidas completadas-periódicas y un 11,9% a medidas que aún estaban en marcha. MITERD (2020) Informe de seguimiento de Planes Hidrológicos y Recursos Hídricos en España. Año 2019. [Avance diciembre 2020]; p. 124.
[5] SEOPAN (2015) Infraestructuras: consideraciones, desafíos y previsiones, Presentación de Julián Nuñez, Presidente de SEOPAN, marzo 2015.
[6] García Rubio, M.A., y González Gómez, F. (2020), Informe temático. Informe sobre el ciclo integral del agua en pequeños y medianos municipios, Libro Verde de la Gobernanza del Agua en España. Noviembre de 2020.