España y sus naciones

  • Joan Romero

    Joan Romero

    Catedrático emérito en la Universitat de València y autor de España inacabada

11.04.2024

Debate principal: España inacabada

Si nos aproximarnos a la compleja realidad política e institucional española, deberíamos asumir que España es un Estado plurinacional que hasta ahora ha sido incapaz de entender y gestionar esa realidad. Y, de otra parte, que responde al modelo de Estado compuesto que no ha explorado todas las posibilidades que ofrece el Título VIII de la Constitución de 1978 sin necesidad de modificarla.

El resultado, a día de hoy, es que nos encontramos ante un conflicto político profundo, consecuencia de la confrontación entre nacionalismos, un modelo de gobernanza incompleto y disfuncional que dificulta la formulación de políticas públicas coherentes y un progresivo alejamiento de la Unión Europea si atendemos a los indicadores de PIB regional. En definitiva, ante un riesgo de bloqueo político e institucional como nunca antes hemos afrontado desde la aprobación de la Constitución de 1978 y un cierto ensimismamiento ante una realidad europea y global que no espera.

Parafraseando a Joseph Nye, asistimos a dos partidas simultáneas de ajedrez que se dirimen en tableros superpuestos: en el primero, tiene lugar el enfrentamiento entre nacionalismos, más la presencia de identidades regionales fuertes. En el segundo tiene lugar el despliegue de políticas propias de un Estado compuesto, con tres niveles de gobierno que son Estado, con parlamentos regionales con poderes legislativos, y con una distribución de competencias que, de hecho, no son propiamente exclusivas de ninguno de esos niveles, sino que obligan a la coordinación y cooperación entre ellos.

Mi hipótesis es que el actual atasco político, que condiciona de forma muy importante la gobernabilidad, se debe en gran medida al hecho de que la confrontación que tiene lugar en el primer tablero se proyecta sobre el segundo, hasta el punto de devaluar, desactivar o convertir en irrelevantes dispositivos institucionales fundamentales en un Estado con textura federal. Podría decirse que el artículo 2 de la Constitución de 1978 se proyecta sobre todo el Título VIII hasta el punto de condicionar profundamente la gobernabilidad.

Más allá de visiones esencialistas, de historias y geografías más o menos fabuladas y de referencias a “fechas de nacimiento” de las respectivas naciones, la nuestra es la historia del fracaso de las élites en la construcción de un Estado-nación a imagen de otros países de nuestro entorno. La realidad española no cabía en patrones como el francés, aunque se haya intentado incluso por la fuerza, y tampoco ha alcanzado el patrón de estados federales plurinacionales. Es una historia de desencuentros.

El único momento en el que puede hablarse de voluntad política de acuerdo es el que se inicia años antes de la aprobación de la Constitución de 1978 y que se prologa hasta mitad de los años noventa del siglo pasado. Los pactos de la Moncloa de 15 de octubre de 1977 y la restitución de la Generalitat de Catalunya el 23 de octubre del mismo año, serían el precedente del pacto político de 1978. Un pacto que, visto en perspectiva, puso el acento más en la construcción de un Estado de nueva planta que en la nación. Esto es, resolvió el desencuentro histórico, el debate inacabado de las reformas estatutarias de 1932 y el traumático paréntesis del franquismo (aunque, como diría Pi i Margall, siguió durmiendo el fuego bajo las cenizas con Galeuzca en el exilio), con un artículo 2 de la Constitución que postponía el debate sobre las naciones para centrase en la nueva organización territorial. Porque todos sabían de dónde querían salir, aunque persistiera el desacuerdo sobre la estación término a la que llegar y los caminos por los que transitar.

De ahí, que otro gran acierto, a mi juicio, del texto constitucional fuera el de dejarla voluntariamente abierta, inacabada. Prefigurando distintas vías para ir dando forma a una nueva organización territorial que, fruto de distintos pactos políticos, han ido configurando un modelo de Estado que con el mismo texto constitucional hoy podría ser muy distinto. De hecho, la idea inicial de desarrollo era distinta de la que finalmente se adoptó. El resultado es el de un Estado en el que se ha avanzado mucho en el plano del autogobierno y muy poco en el de gobierno compartido. Se ha ido dando forma a un Estado funcionalmente federal, pero sin cultura política federal.

Pero, como diría Monterroso, el artículo 2 todavía sigue ahí. Y la referencia a nación española, nacionalidades y regiones también. Juan Linz ya advirtió en 1973 que avanzar en el reconocimiento de la diversidad profunda a partir de la distinción conceptual entre Estado y naciones no sería tarea sencilla. Él afirmaba ya entonces que “para la mayoría de los españoles España es un Estado-nación, para importantes minorías España es su Estado, pero no su nación y por lo tanto no su Estado-nación. Puede que esas minorías que se identifican con una nación catalana o, especialmente vasca, sean pequeñas, pero demuestran el fracaso de España y sus elites a la hora de construir una nación, sea cual sea el éxito en la construcción del Estado”. Y ahí seguimos. Si acaso, cabría añadir ahora que, para una parte indeterminada de esas comunidades, España no solo no es su nación, sino que aspira a que tampoco sea su Estado. Sea como fuere, las naciones seguirán ahí. Los sentimientos de pertenencia no remitirán, y eludirlo, negarlo o combatirlo, de nada servirá. Si bien, la existencia de esas naciones no necesariamente ha de canalizarse por la vía de la secesión, sino que pueden encontrarse formas que contribuyan a acordar un tipo de Estado que les proporcione el «techo» del que hablaba Juan Linz, y así sea reconocido por una mayoría suficiente.

Desgraciadamente, hemos regresado a la estación de salida. Tal vez incluso con menos perspectivas de alcanzar acuerdos que hace medio siglo. Un recurso político y una sentencia política sobre el Estatuto de Catalunya en 2010 contribuyeron mucho a degradar el diálogo entre naciones. Pero el proceso es muy anterior y el desencuentro entre nacionalismos se agudiza desde mediada la década de los noventa. Debilitando no solo la cultura de la negociación y el pacto permanentes, que había sido elemento esencial hasta el momento, sino deteriorando el pilar fundamental del pacto político: la lealtad institucional. La discusión sobre el artículo 2 ocupa ahora casi todo el espacio y es argumento fundamental en la estrategia de polarización que ha desbordado el ámbito de la política para politizar gran parte de las instituciones del Estado. Y es el mayor obstáculo para la formulación de políticas que se ocupen de los problemas concretos de una ciudadanía atrapada en un presente continuo, afectada por la inseguridad y en gran parte por la pobreza en un contexto de creciente complejidad e incertidumbre.

Casi mediada la tercera década del siglo XXI, como afirma Núñez Seixas, idea que comparto, se mantiene un delicado equilibrio entre un nacionalismo español que no es hegemónico y unas naciones internas que tampoco lo son en sus respectivos territorios de referencia. Y resulta aventurado sugerir posibles escenarios. Porque la tentación recentralizadora o la obstrucción por la vía judicial de la existencia de esa diversidad profunda no son una opción; las soluciones asimétricas para reconocer determinadas identidades nacionales ya no son aceptables por actores políticos que han conformado identidades regionales fuertes y que quieren ocupar el lugar que les corresponde, sin privilegios, pero sin agravios; la vía de la secesión o la tentación confederalizante no parece que sean fácilmente transitables.

Esta es nuestra ecuación histórica ahora. Más compleja que en 1978.  Unos consideran excesivo el actual desarrollo del Estado Autonómico, y otros hace mucho tiempo que ya no están ahí y apuestan por el reconocimiento de un “estatus” diferente.

Queda muy poco espacio para el acuerdo entre las distintas visiones de las Españas. Pero, aunque sean acuerdos precarios, siempre será mejor opción que la quiebra de lealtad institucional, la ausencia de negociación y la confrontación permanente. Tal vez sea el momento de volver a revisitar el artículo 2 de la Constitución y explorar vías normalizadoras para este tiempo. Eso el tiempo lo dirá, aunque el actual contexto no lo permite. Nuestro desafío colectivo ahora debería empezar por definir, entender y asumir el momento histórico presente, recuperar la cultura del pacto y de los “consensos superpuestos”, en palabras de John Rawls, y mejorar la vida a una mayoría ciudadana que hoy asiste entre perpleja, irritada y desafecta al espectáculo de la crispación y la corrupción y que percibe la política como un problema. Combustible ideal para la abstención o para canalizar ese malestar difuso hacia posiciones extremas.    

Otras intervenciones en el debate

Intervenciones
  • Carme Valls-Llobet

    Médica y vicepresidenta de Federalistes de Esquerres

    Aunque en algunos foros políticos internacionales España es considerada “casi” un estado federal por la descentralización que supone el Estado de las Autonomías, es la falta de un Senado que represente adecuadamente a los territorios y sus diferencias, y la falta de una gobierno compartido multinivel lo que la aleja de poder trabajar de forma federada. El federalismo no es una estructura cerrada sino un proceso que se desarrolla en función de las características de cada federación, y que pone en práctica un pacto libre entre iguales. Como forma de organización política evita la opresión y la dominación de una...
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  • Alberto López Basaguren

    Vicepresidente de la Asociación Por una España Federal y catedrático de Derecho constitucional de la Universidad del País Vasco

    El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales. La larga vigencia del sistema autonómico...
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  • Amanda Meyer Hidalgo

    Abogada y miembro de la dirección federal de Izquierda Unida

    El título VIII de la Constitución no es suficiente para garantizar la plenitud del Estado Social y Democrático de Derecho en el que se reivindica España. La autonomía municipal y autonómica como mecanismo de autogobierno y de garantía de derechos, se han encontrado a lo largo de los años de democracia con tres obstáculos que hacen imposible su desarrollo: las políticas neoliberales, la resistencia bipartidista a la orientación federal del Estado de las Autonomías y la resistencia monárquica al avance democrático que supondría que España fuese una república. Es una cuestión democrática, un debate que adquiere una importancia de primer...
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  • Joan Botella

    Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal.

    El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc. Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña...
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  • Teresa Rodríguez

    Portavoz y líder de Adelante Andalucía

    La España inacabada es el título de este debate al que amablemente me invita la Fundación Espacio Público, pero ¿y si algunas queremos empezar a pensar en la “España que se acaba”? ¿Por qué hay que aceptar un marco mental en el que “salvarnos juntos” suponga necesariamente hacerlo dentro de esta España definida por expulsión de todo lo no blanco y cristiano, por inhumación de todo lo no franquista y por exclusión de amplias capas de la sociedad? ¿Acaso no podemos vivir juntos sin tener que estar encerrados juntos? ¿Solo podemos luchar juntas encerradas bajo los tres candados del...
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  • Montserrat Colldeforns

    Economista experta en financiación pública

    Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra. Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis,...
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  • Javier Pérez Royo

    Catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Sevilla.

    El Estado Constitucional es el resultado de la combinación de un principio de legitimidad y un principio de legalidad. El principio de legitimidad está en la Constitución y nada más que en la Constitución. El principio de legalidad está en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. En el principio de legitimidad descansa tanto el sistema político como el ordenamiento jurídico del Estado. Principios de legitimidad propios del Estado Constitucional reconocidos como tales hay tres: el principio de soberanía parlamentaria, el principio de soberanía nacional y el principio de soberanía popular. Los dos primeros son de origen europeo, inglés...
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  • Roberto Uriarte Torrealday

    Profesor de Derecho constitucional en la Universidad del País Vasco.

    Decía Arizmendiarrieta, pionero del cooperativismo de Mondragón, que una cooperativa no era sólo una estructura societaria; hacían falta también trabajadores con una cultura de la cooperación. Intuyo que, en España, hay gente que entiende el federalismo como una receta, pero no como un instrumento de diagnóstico, no como una forma de acercamiento al problema territorial y al problema nacional.  En España, muchas personas que se definen de izquierdas se reivindican también federalistas. ¿Lo son? Quizá, por exclusión: porque no se sienten identificadas con la España uniforme que subyace al imaginario de la derecha, del nacionalismo español; ni tampoco con su antagónico independentista que...
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  • Joan Romero

    Catedrático emérito en la Universitat de València y autor de España inacabada

    Si nos aproximarnos a la compleja realidad política e institucional española, deberíamos asumir que España es un Estado plurinacional que hasta ahora ha sido incapaz de entender y gestionar esa realidad. Y, de otra parte, que responde al modelo de Estado compuesto que no ha explorado todas las posibilidades que ofrece el Título VIII de la Constitución de 1978 sin necesidad de modificarla. El resultado, a día de hoy, es que nos encontramos ante un conflicto político profundo, consecuencia de la confrontación entre nacionalismos, un modelo de gobernanza incompleto y disfuncional que dificulta la formulación de políticas públicas coherentes y...
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  • Mertxe Aizpurua

    Diputada en el Congreso por EH Bildu

    Lo pensé en cuanto me llegó la propuesta de escribir este artículo sobre la cuestión territorial, formulada como qué se puede hacer mientras no se alcance la solución. Se me pedía que me situara en el "mientras tanto".  Pensé que era un buen concepto. No es de extrañar que esta alocución haya adquirido sentido como figura urbanística en lo que se ha dado en llamar urbanismo adaptativo o urbanismo del mientras tanto. Esencialmente se traduce en que, conociendo el pasado y también el futuro como lugar al que llegar, podemos ser parte activa en la construcción de su presente. Los llamados "senderos de...
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  • Marina Subirats

    Socióloga, política y filósofa

    Por suerte, el poder centralizador no ha conseguido, en España, convertirnos en un país culturalmente homogéneo, como ocurrió en Francia después de la Revolución Francesa. La centralización supuso que París brilló unos años como capital del mundo, absorbiendo todo el potencial creativo del resto de Francia; pero ello creó el vacío cultural del entorno, la gravitación sobre un único punto, la pérdida de culturas y lenguas diversas. Que, cuando París fue destronada, no pudieron ya ser revividas, a pesar de diversos intentos en algunas de sus regiones.     España tuvo otro desarrollo que permitió mantener la diversidad; la revolución industrial no se produjo...
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