Reforma autonómica: el perfeccionamiento federal

  • Alberto López Basaguren

    Alberto López Basaguren

    Vicepresidente de la Asociación Por una España Federal y catedrático de Derecho constitucional de la Universidad del País Vasco

22.05.2024

Debate principal: España inacabada

El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales.

La larga vigencia del sistema autonómico nos ofrece, por primera vez, una experiencia práctica que permite evaluar los logros alcanzados y, al mismo tiempo, sus problemas de funcionamiento, sus carencias y sus elementos disfuncionales. Tratar de garantizar la estabilidad futura del sistema requiere capacidad para resolver los problemas mediante las oportunas reformas. Como demuestran los sistemas federales más próximos por cultura política, una vez asentados firmemente los cimientos del sistema, es necesaria una labor casi continua de mejora, de renovación, ajuste y pulido de sus piezas.

Un modelo conscientemente abierto y transitorio

La reforma es, en nuestro caso, indispensable, en primer lugar, por algunas singularidades de origen. La Constitución –siguiendo a la de 1931- renunció a establecer un modelo autonómico completo y cerrado. La mayor parte de las disposiciones sobre el sistema autonómico regulan procedimientos, de finalidad transitoria, que ya han cumplido su función al crearse las Comunidades Autónomas y aprobarse sus Estatutos. Era la única opción sensata en aquel momento: había que establecer los procedimientos que permitiesen despejar, definitivamente, las incógnitas sobre la articulación territorial del Estado que España no había sido capaz de resolver históricamente.

En ese sentido, la Constitución ha sido un completo éxito. Pero, cumplida esa función, ha quedado esquelética, insuficiente para una adecuada configuración de la autonomía territorial y un idóneo gobierno del conjunto del sistema. Hay que recuperar para la Constitución –con el amplio pacto que ello requiere- la ordenación de lo esencial del sistema de distribución territorial del poder, para dotarlo de la legitimidad que supone el pacto constitucional; y completarla con las leyes esenciales necesarias con un amplio consenso.  

En segundo lugar, el funcionamiento del sistema autonómico ha mostrado problemas que es necesario resolver. Nuestro sistema tiene una conflictividad extremadamente elevada, incomparable con la de cualquier sistema federal -o similar- de nuestro entorno. La conflictividad, ciertamente, es consustancial a todo sistema de esta naturaleza –Erin Ryan ha calificado el federal como un sistema de soka-tira (Tug of War otira y afloja)-, pero la existente en el nuestro alcanza niveles patológicos.

Los defectos del sistema dificultan su idóneo funcionamiento; y, en su manifestación extrema, han servido para que, con relativa facilidad, los nacionalismos territoriales hayan podido articular un discurso descalificador capaz de convencer a una parte más o menos importante de sus respectivas sociedades de la necesidad de la ruptura, respaldando propuestas de naturaleza confederal –que harían inviable su supervivencia- o, directamente, demandas de secesión del territorio.

Reformas coherentes, no más parches

Es necesario afrontar las reformas por ambas razones: conseguir un mejor funcionamiento del sistema y dificultar su descalificación por quienes sueñan con alternativas incompatibles con la integración política.

Sin embargo, en lugar de abordar esta tarea, de forma sistemática, tratando de configurar un modelo lo más coherente posible, el sistema autonómico se ha desarrollado, de forma significativa, desordenadamente, con importantes incoherencias, a golpe de pacto político forzado por las necesidades coyunturales de gobierno, asumiendo hoy lo que ayer se consideraba inaceptable.

El desarrollo del sistema autonómico no puede quedar al albur de mayorías de pura conveniencia coyuntural, insuficientes en un ámbito tan esencial. Las reformas que necesita nuestro sistema autonómico solo pueden realizarse de forma fructífera tomando como fuente de inspiración la experiencia de los sistemas federales de nuestro entorno cultural que han demostrado mayor solvencia, adaptando sus soluciones a nuestra realidad, para garantizar la coherencia del conjunto. Esos referentes debieran servirnos para dos objetivos, simultáneamente, siguiendo las tendencias por las que están avanzando los federalismos europeos de mejor tradición: regular de forma más precisa la distribución de poderes entre Estado y territorios, mejorando los autogobiernos territoriales, y articular un adecuado sistema de gobierno del conjunto del sistema autonómico –muy deficientemente regulado en la Constitución-. Porque sin un robusto y eficiente gobierno del conjunto del sistema no es viable la sostenibilidad de sólidos autogobiernos territoriales.

Financiación autonómica: la reforma más urgente

Las dificultades políticas para encarar las reformas constitucionales necesarias –que nadie ignora- no debilitan la imperiosa necesidad de afrontar otras. La más urgente, sin duda, es la de la financiación autonómica, que no requiere reforma constitucional, pero que tiene una importancia cualitativa trascendental en la salud del sistema autonómico. No hay sistema autonómico saludable sin una distribución de recursos sólidamente coherente y razonable, que articule adecuadamente las diferentes realidades, que establezca un eficaz sistema de redistribución (nivelación) territorial y fortalezca los medios e instrumentos de coordinación financiera.

Acertar en el establecimiento del modelo de financiación constituye una de las bases más sólidas para lograr un sistema vigoroso. Esa es la tarea más urgente, no solo por los ya diez años de retraso en actualizarlo, sino por su carácter determinante para el equilibrio del sistema. Ahí tienen los partidos políticos el reto más importante en este ámbito para demostrar su capacidad para impulsar el futuro del sistema territorial en la buena dirección.

Tras cuarenta y cinco años de funcionamiento del sistema autonómico, y a la vista de su significado en los países de nuestro ámbito, los recelos frente al federalismo -o su rechazo- resultan insostenibles y son inaceptables; pura muestra de un empecinamiento auto-justificativo.

Nuestro objetivo, a estas alturas, debe ser lo que podríamos denominar profundización o perfeccionamiento federal del sistema autonómico. Empeñarnos en continuar por otras vías que se han demostrado agotadas y fuente de importantes problemas solo servirá para poner en riesgo la continuidad del éxito histórico que ha supuesto el establecimiento del sistema autonómico por la Constitución.

Otras intervenciones en el debate

Intervenciones
  • Marina Llansana Rosich

    Periodista, filóloga y exdiputada al Parlamento de Cataluña

    Han pasado casi veinte años desde aquel 2 de noviembre de 2005 en que el Congreso de los Diputados inició la reforma del Estatuto catalán. Tres destacados diputados intervenían en el Pleno en nombre del Parlamento de Cataluña: Artur Mas, Manuela de Madre i Josep-Lluís Carod Rovira. Aquella sesión histórica que tenía que suponer un paso adelante en el modelo del Estado autonómico dio paso a un vergonzante proceso de “cepillado” –en palabras de Alfonso Guerra- que acabó de la peor manera: las Cortes recortando el Estatut aprobado en el Parlament de Catalunya. Las repetidas palabras de José Luís Rodríguez...
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  • Carme Valls-Llobet

    Médica y vicepresidenta de Federalistes de Esquerres

    Aunque en algunos foros políticos internacionales España es considerada “casi” un estado federal por la descentralización que supone el Estado de las Autonomías, es la falta de un Senado que represente adecuadamente a los territorios y sus diferencias, y la falta de una gobierno compartido multinivel lo que la aleja de poder trabajar de forma federada. El federalismo no es una estructura cerrada sino un proceso que se desarrolla en función de las características de cada federación, y que pone en práctica un pacto libre entre iguales. Como forma de organización política evita la opresión y la dominación de una...
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  • Alberto López Basaguren

    Vicepresidente de la Asociación Por una España Federal y catedrático de Derecho constitucional de la Universidad del País Vasco

    El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales. La larga vigencia del sistema autonómico...
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  • Amanda Meyer Hidalgo

    Abogada y miembro de la dirección federal de Izquierda Unida

    El título VIII de la Constitución no es suficiente para garantizar la plenitud del Estado Social y Democrático de Derecho en el que se reivindica España. La autonomía municipal y autonómica como mecanismo de autogobierno y de garantía de derechos, se han encontrado a lo largo de los años de democracia con tres obstáculos que hacen imposible su desarrollo: las políticas neoliberales, la resistencia bipartidista a la orientación federal del Estado de las Autonomías y la resistencia monárquica al avance democrático que supondría que España fuese una república. Es una cuestión democrática, un debate que adquiere una importancia de primer...
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  • Joan Botella

    Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal.

    El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc. Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña...
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  • Teresa Rodríguez

    Portavoz y líder de Adelante Andalucía

    La España inacabada es el título de este debate al que amablemente me invita la Fundación Espacio Público, pero ¿y si algunas queremos empezar a pensar en la “España que se acaba”? ¿Por qué hay que aceptar un marco mental en el que “salvarnos juntos” suponga necesariamente hacerlo dentro de esta España definida por expulsión de todo lo no blanco y cristiano, por inhumación de todo lo no franquista y por exclusión de amplias capas de la sociedad? ¿Acaso no podemos vivir juntos sin tener que estar encerrados juntos? ¿Solo podemos luchar juntas encerradas bajo los tres candados del...
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  • Montserrat Colldeforns

    Economista experta en financiación pública

    Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra. Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis,...
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  • Javier Pérez Royo

    Catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Sevilla.

    El Estado Constitucional es el resultado de la combinación de un principio de legitimidad y un principio de legalidad. El principio de legitimidad está en la Constitución y nada más que en la Constitución. El principio de legalidad está en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. En el principio de legitimidad descansa tanto el sistema político como el ordenamiento jurídico del Estado. Principios de legitimidad propios del Estado Constitucional reconocidos como tales hay tres: el principio de soberanía parlamentaria, el principio de soberanía nacional y el principio de soberanía popular. Los dos primeros son de origen europeo, inglés...
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  • Roberto Uriarte Torrealday

    Profesor de Derecho constitucional en la Universidad del País Vasco.

    Decía Arizmendiarrieta, pionero del cooperativismo de Mondragón, que una cooperativa no era sólo una estructura societaria; hacían falta también trabajadores con una cultura de la cooperación. Intuyo que, en España, hay gente que entiende el federalismo como una receta, pero no como un instrumento de diagnóstico, no como una forma de acercamiento al problema territorial y al problema nacional.  En España, muchas personas que se definen de izquierdas se reivindican también federalistas. ¿Lo son? Quizá, por exclusión: porque no se sienten identificadas con la España uniforme que subyace al imaginario de la derecha, del nacionalismo español; ni tampoco con su antagónico independentista que...
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  • Joan Romero

    Catedrático emérito en la Universitat de València y autor de España inacabada

    Si nos aproximarnos a la compleja realidad política e institucional española, deberíamos asumir que España es un Estado plurinacional que hasta ahora ha sido incapaz de entender y gestionar esa realidad. Y, de otra parte, que responde al modelo de Estado compuesto que no ha explorado todas las posibilidades que ofrece el Título VIII de la Constitución de 1978 sin necesidad de modificarla. El resultado, a día de hoy, es que nos encontramos ante un conflicto político profundo, consecuencia de la confrontación entre nacionalismos, un modelo de gobernanza incompleto y disfuncional que dificulta la formulación de políticas públicas coherentes y...
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  • Mertxe Aizpurua

    Diputada en el Congreso por EH Bildu

    Lo pensé en cuanto me llegó la propuesta de escribir este artículo sobre la cuestión territorial, formulada como qué se puede hacer mientras no se alcance la solución. Se me pedía que me situara en el "mientras tanto".  Pensé que era un buen concepto. No es de extrañar que esta alocución haya adquirido sentido como figura urbanística en lo que se ha dado en llamar urbanismo adaptativo o urbanismo del mientras tanto. Esencialmente se traduce en que, conociendo el pasado y también el futuro como lugar al que llegar, podemos ser parte activa en la construcción de su presente. Los llamados "senderos de...
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  • Marina Subirats

    Socióloga, política y filósofa

    Por suerte, el poder centralizador no ha conseguido, en España, convertirnos en un país culturalmente homogéneo, como ocurrió en Francia después de la Revolución Francesa. La centralización supuso que París brilló unos años como capital del mundo, absorbiendo todo el potencial creativo del resto de Francia; pero ello creó el vacío cultural del entorno, la gravitación sobre un único punto, la pérdida de culturas y lenguas diversas. Que, cuando París fue destronada, no pudieron ya ser revividas, a pesar de diversos intentos en algunas de sus regiones.     España tuvo otro desarrollo que permitió mantener la diversidad; la revolución industrial no se produjo...
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