Hacienda federal y cogobernanza, retos de la financiación autonómica

  • Montserrat Colldeforns

    Montserrat Colldeforns

    Economista experta en financiación pública

23.04.2024

Debate principal: España inacabada

Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra.

Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis, la inestabilidad política y el desistimiento de la Generalitat de Catalunya.

Sin embargo, el conflicto en torno al sistema de financiación -e incluyo aquí toda España, no sólo las Comunidades de régimen común- es una parte de las tensiones y complejidades que surgen ante la organización territorial del poder. España empezó en 1978 su larga marcha desde un estado unitario y muy centralizado (dos características distintas) hacia un estado de tipo federal. 

Desde una perspectiva histórica es un cambio reciente. Podemos y debemos aprender de otras experiencias mucho más antiguas que la nuestra, pero no podemos alejarnos de nuestra propia historia. Este es el contexto de fondo. 

Ahora bien, el modelo territorial es uno de los pilares de la Constitución del 78, y este pilar no puede ser fuerte si no tiene una “hacienda federal” que responda a unos consensos básicos ampliamente aceptados. Y esos consensos exigen el desarrollo de un sistema de gobernanza que los promuevan y los faciliten.

También hace falta identificar claramente las cuestiones básicas y apuntar posibles caminos. En primer lugar, cómo conciliar, de manera efectiva, los dos principios que marca la Constitución: autonomía y solidaridad (artículo 2), con ausencia de privilegios (138.2) y en coordinación con el Gobierno Central (156.1). Para ello, hay que deslindar claramente el objetivo de financiación de las CCAA, con un modelo justo y equitativo, del objetivo de convergencia y cohesión territorial. Aunque éste sea imprescindible si cabe aún más en un Estado federal, no debe confundirse ni mezclarse con el primero.

La construcción de una hacienda federal

La autonomía conlleva necesariamente cierta responsabilidad en ingresos y gastos, y la solidaridad conlleva necesariamente transferencias de recursos. Ambas presuponen reconocer y aceptar diferencias.

Una posibilidad que cumple estos requisitos es recuperar la esencia del modelo del 2009, que busca un alto grado de nivelación de la capacidad fiscal de cada CA sin llegar sin embargo a su total igualdad. Significa situar el actual Fondo de Garantía de los servicios esenciales del estado del bienestar, o uno similar, en el centro del modelo, de manera efectiva y no solo formal, como es el caso ahora mismo, de modo que actúe con todo su potencial. Las Comunidades de régimen foral también deberían participar en este Fondo de Garantía. Todo ello de manera gradual y progresiva. El informe de los expertos sobre financiación de 2017 apunta en esta dirección. Los detalles, que son muchos e importantes vendrían después.

Una segunda cuestión básica es reconocer que es el conjunto de nuestro sistema fiscal – de ingresos y gastos – el que debe recomponerse, dentro del marco de la Unión Europea: obtener más ingresos, de manera más justa y repartirlos mejor, con las lecciones aprendidas desde el impacto de la pandemia, la guerra de Ucrania y las urgencias del cambio climático. Y todo ello no puede hacerse, o no debería hacerse, sin las CCAA.

Los recursos totales del sistema han menguado en términos relativos y su recuperación es imprescindible para sostener las grandes políticas de bienestar en manos de las CA. Pero hay dos maneras de hacerlo: más que apelar a una mayor aportación de recursos de la hacienda central en forma de transferencias, es necesario ceder más capacidad tributaria. Para empezar, compartiendo el fruto de los tributos de nueva creación, a los que tienen acceso casi automáticamente las haciendas forales, y aumentando la participación en alguno de los grandes impuestos compartidos.

Se trata de transitar desde un modelo basado en la financiación de los gastos de las CCAA de régimen común – que es el rasgo que han compartido todos los modelos de las CCAA de régimen común, incluido el actual – a un modelo de participación en los ingresos, verdaderamente federal, con un alto componente de nivelación y garantía del estado del bienestar. No es un juego de suma cero sino de reequilibrio y nuevas oportunidades. Requiere “sentido de Estado”, tal como reclamó la ministra de hacienda cuando en diciembre de 2023 anunció su voluntad de impulsar de nuevo una reforma del sistema de financiación.

Es este sentido de Estado, de compromiso colectivo con un proyecto común, el que debe desarrollarse y consolidarse.

Avanzar en la cogobernanza

Aunque en la situación actual de confrontación alcanzar este consenso básico pueda parecer una quimera creo que se puede, y debe, avanzar con decisión en el desarrollo de las instituciones formales, e informales, de lo que hemos convenido en llamar “cogobernanza”: Conferencia de Presidentes, conferencias sectoriales, consejos consultivos u otros, con recursos y apoyo normativo, jurídico y técnico. Y con reglas para alcanzar decisiones que incluyan a las CCAA.

Ya se ha avanzado en este campo. Su desarrollo pediría cambios en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del Sector Público, que promuevan relaciones intergubernamentales basadas en la cooperación y el respeto a las respectivas competencias – que precisan mayor delimitación – y al reconocimiento de las interdependencias entre CCAA, y entre éstas con el Gobierno Central, en relaciones bilaterales y multilaterales según corresponda. Estas instituciones son imprescindibles para que todos los actores puedan defender sus intereses y formar mayorías con transparencia y lealtad.

Ampliar el marco de discusión, negociación y pactos puede reforzar, aunque parezca paradójico, la estabilidad del conjunto del sistema.

Un ejemplo en el ámbito de la hacienda es la reforma del “Consejo de Política Fiscal y Financiera”, creado ya en 1980, con la ampliación de los temas a tratar. Desde luego, deberían incluirse los resultados de las conferencias sectoriales con implicaciones financieras importantes (políticas activas de empleo, planes de vivienda, por ejemplo), las reglas fiscales sobre déficit y deuda o el impacto de los fondos Next Generation u otros de la Unión Europea.

Pero también debería reformarse el sistema de votación. El actual reparto de votos en el que el Gobierno Central dispone del 50 % de ellos, no fomenta precisamente la búsqueda del consenso y la participación activa. Una buena fórmula, podría ser una aprobación por mayoría cualificada. 

La cooperación necesaria debe encontrar donde practicarse y aplicarse, y solo en este marco puede una sociedad, y todo un Estado como el nuestro, adaptarse a los cambios que inevitablemente se suceden y hacerlo del modo más satisfactorio posible para la mayoría. Como señaló Juan José Solozábal “el orden autonómico es un orden complejo, pero no puede ser un orden confuso”.

Otras intervenciones en el debate

Intervenciones
  • Carme Valls-Llobet

    Médica y vicepresidenta de Federalistes de Esquerres

    Aunque en algunos foros políticos internacionales España es considerada “casi” un estado federal por la descentralización que supone el Estado de las Autonomías, es la falta de un Senado que represente adecuadamente a los territorios y sus diferencias, y la falta de una gobierno compartido multinivel lo que la aleja de poder trabajar de forma federada. El federalismo no es una estructura cerrada sino un proceso que se desarrolla en función de las características de cada federación, y que pone en práctica un pacto libre entre iguales. Como forma de organización política evita la opresión y la dominación de una...
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  • Alberto López Basaguren

    Vicepresidente de la Asociación Por una España Federal y catedrático de Derecho constitucional de la Universidad del País Vasco

    El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales. La larga vigencia del sistema autonómico...
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  • Amanda Meyer Hidalgo

    Abogada y miembro de la dirección federal de Izquierda Unida

    El título VIII de la Constitución no es suficiente para garantizar la plenitud del Estado Social y Democrático de Derecho en el que se reivindica España. La autonomía municipal y autonómica como mecanismo de autogobierno y de garantía de derechos, se han encontrado a lo largo de los años de democracia con tres obstáculos que hacen imposible su desarrollo: las políticas neoliberales, la resistencia bipartidista a la orientación federal del Estado de las Autonomías y la resistencia monárquica al avance democrático que supondría que España fuese una república. Es una cuestión democrática, un debate que adquiere una importancia de primer...
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  • Joan Botella

    Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal.

    El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc. Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña...
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  • Teresa Rodríguez

    Portavoz y líder de Adelante Andalucía

    La España inacabada es el título de este debate al que amablemente me invita la Fundación Espacio Público, pero ¿y si algunas queremos empezar a pensar en la “España que se acaba”? ¿Por qué hay que aceptar un marco mental en el que “salvarnos juntos” suponga necesariamente hacerlo dentro de esta España definida por expulsión de todo lo no blanco y cristiano, por inhumación de todo lo no franquista y por exclusión de amplias capas de la sociedad? ¿Acaso no podemos vivir juntos sin tener que estar encerrados juntos? ¿Solo podemos luchar juntas encerradas bajo los tres candados del...
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  • Montserrat Colldeforns

    Economista experta en financiación pública

    Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra. Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis,...
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  • Javier Pérez Royo

    Catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Sevilla.

    El Estado Constitucional es el resultado de la combinación de un principio de legitimidad y un principio de legalidad. El principio de legitimidad está en la Constitución y nada más que en la Constitución. El principio de legalidad está en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. En el principio de legitimidad descansa tanto el sistema político como el ordenamiento jurídico del Estado. Principios de legitimidad propios del Estado Constitucional reconocidos como tales hay tres: el principio de soberanía parlamentaria, el principio de soberanía nacional y el principio de soberanía popular. Los dos primeros son de origen europeo, inglés...
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  • Roberto Uriarte Torrealday

    Profesor de Derecho constitucional en la Universidad del País Vasco.

    Decía Arizmendiarrieta, pionero del cooperativismo de Mondragón, que una cooperativa no era sólo una estructura societaria; hacían falta también trabajadores con una cultura de la cooperación. Intuyo que, en España, hay gente que entiende el federalismo como una receta, pero no como un instrumento de diagnóstico, no como una forma de acercamiento al problema territorial y al problema nacional.  En España, muchas personas que se definen de izquierdas se reivindican también federalistas. ¿Lo son? Quizá, por exclusión: porque no se sienten identificadas con la España uniforme que subyace al imaginario de la derecha, del nacionalismo español; ni tampoco con su antagónico independentista que...
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  • Joan Romero

    Catedrático emérito en la Universitat de València y autor de España inacabada

    Si nos aproximarnos a la compleja realidad política e institucional española, deberíamos asumir que España es un Estado plurinacional que hasta ahora ha sido incapaz de entender y gestionar esa realidad. Y, de otra parte, que responde al modelo de Estado compuesto que no ha explorado todas las posibilidades que ofrece el Título VIII de la Constitución de 1978 sin necesidad de modificarla. El resultado, a día de hoy, es que nos encontramos ante un conflicto político profundo, consecuencia de la confrontación entre nacionalismos, un modelo de gobernanza incompleto y disfuncional que dificulta la formulación de políticas públicas coherentes y...
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  • Mertxe Aizpurua

    Diputada en el Congreso por EH Bildu

    Lo pensé en cuanto me llegó la propuesta de escribir este artículo sobre la cuestión territorial, formulada como qué se puede hacer mientras no se alcance la solución. Se me pedía que me situara en el "mientras tanto".  Pensé que era un buen concepto. No es de extrañar que esta alocución haya adquirido sentido como figura urbanística en lo que se ha dado en llamar urbanismo adaptativo o urbanismo del mientras tanto. Esencialmente se traduce en que, conociendo el pasado y también el futuro como lugar al que llegar, podemos ser parte activa en la construcción de su presente. Los llamados "senderos de...
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  • Marina Subirats

    Socióloga, política y filósofa

    Por suerte, el poder centralizador no ha conseguido, en España, convertirnos en un país culturalmente homogéneo, como ocurrió en Francia después de la Revolución Francesa. La centralización supuso que París brilló unos años como capital del mundo, absorbiendo todo el potencial creativo del resto de Francia; pero ello creó el vacío cultural del entorno, la gravitación sobre un único punto, la pérdida de culturas y lenguas diversas. Que, cuando París fue destronada, no pudieron ya ser revividas, a pesar de diversos intentos en algunas de sus regiones.     España tuvo otro desarrollo que permitió mantener la diversidad; la revolución industrial no se produjo...
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