Tras descentralizar, toca federar

  • Joan Botella

    Joan Botella

    Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal.

07.05.2024

Debate principal: España inacabada

El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc.

Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña (y de modo más discreto y minoritario en muchos otros territorios, especialmente Andalucía, Valencia y Galicia); y uno implícito, como era la percepción negativa de anteriores experiencias institucionales, tanto el intento federal de la República como el “Estado integral” de los años 30.

De ahí la peculiaridad del esquema de la Constitución del 1978:

  1. Se garantiza descentralización y autogobierno de los territorios que integran España (por tanto, España rompía con el cerrado centralismo de las décadas franquistas).
  2. Esos territorios no se mencionan: hay “nacionalidades y regiones”, pero no se indica cuales, ni se precisa quién es quién (es decir, la Constitución no surge de un pacto entre territorios: España no es un Estado federal), ni siquiera se asegura que toda España esté integrada por territorios autogobernados.
  3. Puesto que todos los territorios están en la misma pista, y se reconoce que hay diferencias entre ellos, no hay una pauta común acerca de los poderes que se descentralizan: la Constitución menciona una lista de posibles competencias, y cada territorio, en su Estatuto, debe fijar cuál es su nivel deseado. Y como había que satisfacer a realidades territoriales de exigencias muy distintas, la lista de competencias posibles incluye potestades claramente más allá de lo que se pueda encontrar en otros estados, por federales que sean.

En otras palabras: la Constitución regula cómo se pone en marcha el proceso autonómico, pero no hacia dónde va, cómo funciona, o cuál puede ser su destino final: durante años se hablará del “cierre del modelo”, como algo deseable. Tanto la “Ley del Proceso Autonómico” de 1983 (lo que quedó de la LOAPA tras la intervención del TC) como los pactos autonómicos PSOE – PP de 1992 intentaron resolver ese enigma, generalizando el esquema territorial e igualando al alza las competencias territoriales, pero sin llegar a definir cual es el “techo” de la descentralización, ni siquiera si lo hay. Mal que bien, el “plan Ibarretxe” en Euskadi o el “procés” catalán han apuntado a ese hueco.

Nuevos factores frente a las viejas inercias

Pero mientras tanto los arreglos provisionales se van transformando en soluciones permanentes, la realidad evoluciona y las sociedades cambian. Treinta años de fuerte autogobierno han generado conciencias de identidad; han dado lugar al surgimiento de una clase política y administrativa local; han generado redes de intereses profesionales y económicos en torno a las nuevas instituciones; e incluso han permitido experiencias de interrelación y de aprendizaje recíproco, lejos de la mirada de Madrid. En definitiva, ya no hace falta “ir a la capital”: la mayoría de los problemas se pueden resolver ahora en Valladolid, en Sevilla, en Santiago de Compostela, en Barcelona, en Vitoria…

Por decirlo brevemente: la creación del “Estado de las autonomías” ha significado que ahora tenemos autonomías, pero el viejo Estado centralizado no se ha transformado proporcionalmente. Y en esta situación a medio camino, lo que se produce son dinámicas egoístas, poco coordinadas o incluso directamente competitivas: se potencian lógicas bilaterales, con acuerdos singulares entre gobierno central y alguna comunidad autónoma, dando lugar a situaciones de desigualdad, o directamente de privilegio. Hemos visto como los partidos de ámbito autonómico, aunque no estén al frente de las instituciones de su territorio, se comportan como sus embajadores; como el Senado, lejos de ser la cámara de articulación de las autonomías, se limita a reproducir la lógica partidista del Congreso; o como la configuración de los grupos parlamentarios del Senado se basa estrictamente en el sistema general de partidos, y no en la representación de los territorios.

Contra el “qué hay de lo mío“: introducir dinámicas federales

Todo ello sugiere que una reorientación del sistema en clave federal sería un positivo avance, liberando a las estructuras territoriales de ser meros escenarios locales de la lucha partidista, y comprometiendo más decididamente al conjunto de nuestras instituciones territoriales en la gobernación de los asuntos globales.

Si la fórmula federal respondía a la ecuación “autogobierno + gobierno compartido”, era lógico que las tradiciones históricas españolas llevasen en un primer momento a potenciar el autogobierno de las entidades territoriales; pero ya es hora de empezar a promover que las comunidades autónomas asuman responsabilidades en la gestión de los asuntos globales.

Como se vio en la pandemia, coyunturas imprevistas pueden generar a veces oportunidades de progreso. En estos momentos vemos aparecer retos que solo pueden abordarse desde lógicas de conjunto, en que se impliquen tanto las estructuras centrales como los gobiernos territoriales. Piensen solamente en como hacer frente a la pavorosa sequía vigente en media España; en las repercusiones europeas de los conflictos bélicos en Palestina o en Ucrania; en la gestión de las corrientes migratorias, que no cesan  y no van a cesar; o en el retorno de las instituciones de la UE a políticas de rigor financiero puestas entre paréntesis en los últimos años.

Y esto también sugiere una importante lección: hoy el horizonte federal no consiste en plantear cambios constitucionales (para los que no existen ni proyectos claros ni consensos suficientes), sino en promover cambios en los estilos de comportamiento de las fuerzas políticas. Asumir que hay que gobernar para toda la sociedad, con una visión de largo plazo y con un enmarcamiento en Europa, puede sonar ingenuo; pero a la vista de los escasos rendimientos de las lógicas vigentes, y de su percepción por la opinión pública, parece claro que solo un giro federal están en condiciones de responder a las expectativas y a las capacidades de la sociedad española.

Otras intervenciones en el debate

Intervenciones
  • Carme Valls-Llobet

    Médica y vicepresidenta de Federalistes de Esquerres

    Aunque en algunos foros políticos internacionales España es considerada “casi” un estado federal por la descentralización que supone el Estado de las Autonomías, es la falta de un Senado que represente adecuadamente a los territorios y sus diferencias, y la falta de una gobierno compartido multinivel lo que la aleja de poder trabajar de forma federada. El federalismo no es una estructura cerrada sino un proceso que se desarrolla en función de las características de cada federación, y que pone en práctica un pacto libre entre iguales. Como forma de organización política evita la opresión y la dominación de una...
    - Seguir leyendo
  • Alberto López Basaguren

    Vicepresidente de la Asociación Por una España Federal y catedrático de Derecho constitucional de la Universidad del País Vasco

    El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales. La larga vigencia del sistema autonómico...
    - Seguir leyendo
  • Amanda Meyer Hidalgo

    Abogada y miembro de la dirección federal de Izquierda Unida

    El título VIII de la Constitución no es suficiente para garantizar la plenitud del Estado Social y Democrático de Derecho en el que se reivindica España. La autonomía municipal y autonómica como mecanismo de autogobierno y de garantía de derechos, se han encontrado a lo largo de los años de democracia con tres obstáculos que hacen imposible su desarrollo: las políticas neoliberales, la resistencia bipartidista a la orientación federal del Estado de las Autonomías y la resistencia monárquica al avance democrático que supondría que España fuese una república. Es una cuestión democrática, un debate que adquiere una importancia de primer...
    - Seguir leyendo
  • Joan Botella

    Catedrático de Ciencia Política (UAB) y vocal de la Asociación por una España Federal.

    El modelo de estructura territorial fijado en la Constitución española ha sido de difícil etiquetaje: no es centralista, no es federal, y no es una mera descentralización regional; la situación del País Vasco y de Navarra solo puede calificarse de confederal; el caso de Canarias ha sido poco estudiado y menos comprendido; etc. Ello se debe a que en 1978, en el momento de redactarse el texto constitucional, no existía un modelo definido de proyecto futuro, sino que convivían dos factores poderosos: uno explícito, como eran las ansias de autogobierno territorial que se expresaban fuertemente en Euskadi y en Cataluña...
    - Seguir leyendo
  • Teresa Rodríguez

    Portavoz y líder de Adelante Andalucía

    La España inacabada es el título de este debate al que amablemente me invita la Fundación Espacio Público, pero ¿y si algunas queremos empezar a pensar en la “España que se acaba”? ¿Por qué hay que aceptar un marco mental en el que “salvarnos juntos” suponga necesariamente hacerlo dentro de esta España definida por expulsión de todo lo no blanco y cristiano, por inhumación de todo lo no franquista y por exclusión de amplias capas de la sociedad? ¿Acaso no podemos vivir juntos sin tener que estar encerrados juntos? ¿Solo podemos luchar juntas encerradas bajo los tres candados del...
    - Seguir leyendo
  • Montserrat Colldeforns

    Economista experta en financiación pública

    Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra. Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis,...
    - Seguir leyendo
  • Javier Pérez Royo

    Catedrático de Derecho constitucional en la Universidad de Sevilla.

    El Estado Constitucional es el resultado de la combinación de un principio de legitimidad y un principio de legalidad. El principio de legitimidad está en la Constitución y nada más que en la Constitución. El principio de legalidad está en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. En el principio de legitimidad descansa tanto el sistema político como el ordenamiento jurídico del Estado. Principios de legitimidad propios del Estado Constitucional reconocidos como tales hay tres: el principio de soberanía parlamentaria, el principio de soberanía nacional y el principio de soberanía popular. Los dos primeros son de origen europeo, inglés...
    - Seguir leyendo
  • Roberto Uriarte Torrealday

    Profesor de Derecho constitucional en la Universidad del País Vasco.

    Decía Arizmendiarrieta, pionero del cooperativismo de Mondragón, que una cooperativa no era sólo una estructura societaria; hacían falta también trabajadores con una cultura de la cooperación. Intuyo que, en España, hay gente que entiende el federalismo como una receta, pero no como un instrumento de diagnóstico, no como una forma de acercamiento al problema territorial y al problema nacional.  En España, muchas personas que se definen de izquierdas se reivindican también federalistas. ¿Lo son? Quizá, por exclusión: porque no se sienten identificadas con la España uniforme que subyace al imaginario de la derecha, del nacionalismo español; ni tampoco con su antagónico independentista que...
    - Seguir leyendo
  • Joan Romero

    Catedrático emérito en la Universitat de València y autor de España inacabada

    Si nos aproximarnos a la compleja realidad política e institucional española, deberíamos asumir que España es un Estado plurinacional que hasta ahora ha sido incapaz de entender y gestionar esa realidad. Y, de otra parte, que responde al modelo de Estado compuesto que no ha explorado todas las posibilidades que ofrece el Título VIII de la Constitución de 1978 sin necesidad de modificarla. El resultado, a día de hoy, es que nos encontramos ante un conflicto político profundo, consecuencia de la confrontación entre nacionalismos, un modelo de gobernanza incompleto y disfuncional que dificulta la formulación de políticas públicas coherentes y...
    - Seguir leyendo
  • Mertxe Aizpurua

    Diputada en el Congreso por EH Bildu

    Lo pensé en cuanto me llegó la propuesta de escribir este artículo sobre la cuestión territorial, formulada como qué se puede hacer mientras no se alcance la solución. Se me pedía que me situara en el "mientras tanto".  Pensé que era un buen concepto. No es de extrañar que esta alocución haya adquirido sentido como figura urbanística en lo que se ha dado en llamar urbanismo adaptativo o urbanismo del mientras tanto. Esencialmente se traduce en que, conociendo el pasado y también el futuro como lugar al que llegar, podemos ser parte activa en la construcción de su presente. Los llamados "senderos de...
    - Seguir leyendo
  • Marina Subirats

    Socióloga, política y filósofa

    Por suerte, el poder centralizador no ha conseguido, en España, convertirnos en un país culturalmente homogéneo, como ocurrió en Francia después de la Revolución Francesa. La centralización supuso que París brilló unos años como capital del mundo, absorbiendo todo el potencial creativo del resto de Francia; pero ello creó el vacío cultural del entorno, la gravitación sobre un único punto, la pérdida de culturas y lenguas diversas. Que, cuando París fue destronada, no pudieron ya ser revividas, a pesar de diversos intentos en algunas de sus regiones.     España tuvo otro desarrollo que permitió mantener la diversidad; la revolución industrial no se produjo...
    - Seguir leyendo

¿Quiéres participar en este debate?

Ve al apartado 'Cómo participar' y revisa los pasos necesarios para poder intervenir en los debates abiertos.